全域国土综合整治：未来5年农村产业高质量发展含金量最高的平台

  在乡村振兴战略全方面推进的时代浪潮中，农村的发展迎来了前所未有的机遇与挑战。作为农村产业高质量发展的关键基石，土地资源的合理利用与优化配置显得很重要。全域国土综合整治，正是在这样的背景下应运而生，成为破解农村发展困境、推动产业升级的重要手段，更是未来 5 年农村产业高质量发展最重要的平台。它犹如一把 “金钥匙”，开启了农村土地资源高效利用的大门，为农村产业的多元化、可持续发展注入了强大动力 。

  全域国土综合整治，是以国土空间规划为引领，对一定区域内的自然资源进行全方位、系统性的整治与优化配置的过程。它强调全域性，涵盖了农村的山水林田湖草等各类自然资源，不再局限于单一的土地整治 ，而是将整个农村区域视为一个有机整体，进行统一规划、统一设计、统一整治。这种全域性的理念，打破了以往土地整治中存在的条块分割、各自为政的局面，实现了从区域整体方面出发，对国土空间做全面优化。

  其全面性也体现在多个角度。不仅包括对农用地的整理，提高耕地质量和连片度，促进农业规模化、现代化发展；还涉及对建设用地的整治，优化农村居民点布局，盘活闲置宅基地和低效建设用地，提高土地利用效率 。同时，注重生态保护修复，加强对矿山废弃地、退化土地等的治理，改善农村生态环境，构建生态宜居的乡村空间。此外，全域国土综合整治还关注农村产业高质量发展、基础设施建设以及历史背景和文化保护等内容，致力于实现农村生产、生活、生态 “三生” 空间的协调发展 。

  全域国土综合整治的实施，离不开一系列科学有效的措施。规划引领是关键。通过编制科学合理的国土空间规划，明确整治区域的功能定位、发展目标和空间布局，为整治工作提供明确的方向和依据。在规划过程中，最大限度地考虑农村的自然条件、产业基础和发展需求，注重与上位规划的衔接，确保整治规划的科学性和可行性 。

  资源整合是重要手段。整合各类自然资源和资金，打破部门之间的壁垒，实现资源的优化配置和高效利用。例如，整合土地、水利、林业等部门的资源，共同推进农田水利设施建设、生态防护林营造等项目；整合财政资金、社会资本等，拓宽整治资产金额来源渠道，为整治工作提供充足的资金保障 。

  生态修复是核心任务。以 “山水林田湖草是一个生命共同体” 的理念为指导，全方面推进生态保护修复工作。对受损的山体、水体、湿地等生态系统做修复，恢复其生态功能；加强水土流失治理、土地污染防治等工作，改善农村生态环境质量 。例如，通过实施矿山复绿工程，对废弃矿山进行植被恢复和生态重建；开展河道清淤、岸线整治等工作，提升水环境质量 。

  产业融合发展是重要目标。结合农村的资源优势和产业基础，推动农村一二三产业融合发展。在整治过程中，为农业产业高质量发展提供优质的土地资源，培育壮大特色农业产业；利用整治后的闲置建设用地，发展农产品加工、乡村旅游、农村电商等新产业新业态，拓展农业产业链，增加农民收入 。例如，打造田园综合体，将农业生产、农产品加工与休闲旅游有机结合，实现一、二、三产业的深度融合 。

  在全域国土综合整治的探索与实践中，许多地区已经先行先试，取得了令人瞩目的成果。浙江余杭径山镇土地综合整治项目便是其中的典型代表。该项目以小古城村、径山村、漕桥村等村庄为核心片区，对 13 个村庄的风貌特色和发展趋势进行总体布局。通过科学合理规划，综合运用占补平衡、增减挂钩等政策工具，统筹实施农用地整理、建设用地整理、生态保护修复、历史背景和文化保护等工作 。整治后，耕地面积增加至 26443 亩、永久基本农田面积增加至 21599 亩，盘活低效用地 1031 亩、存量建设用地 500 亩 。同时，完成绿道提升、环境综合整治、小微水体清淤整治、河道水域和山体边坡治理等项目 32 个，农村人居环境和旅游区域旁边的环境持续优化，生态环境和生物多样性得到非常明显提升，土地亩均租金收益从 800 元 / 亩提高至 1500 元 / 亩 。

  广东广州从化区全域土地综合整治试点也成效斐然。从化区立足区域发展实际，围绕 “增田”“添绿”“节地”“兴村”“共富” 五大整治成效，因地制宜制定 “1+4” 差异化的整治模式 。其中，鳌头镇万亩良田示范片区通过完成约 7000 亩土地流转与约 6600 亩农田主要整治工序，盘活利用龙潭旧镇墟沿街百余栋旧厂旧屋的闲置低效建设用地资源，引入越秀集团风行田园综合体产业项目，打造集游景点、住民宿、品美食、购特产、享体验于一体的农文旅三产融合发展区 。该项目还带动了当地村民增收，预计可实现村民租金收入约 0.1 亿元 / 年，带动项目区域村集体年平均增收 15 万元以上，至少带动就业人数共 256 人，其中当地就业人数 78 人 。

  湖北应城杨河镇全域国土综合整治项目同样成绩突出。项目总投资 4.85 亿元，总面积 3.27 万亩，新增耕地 1832 亩 。整治区耕地实施小田变大田工程，建成 “万亩方” 1.5 万亩、“千亩方” 5000 亩，为农业产业化创造了有利条件 。中磐农业等 5 家企业公司以及 6 家种植大户共集中流转土地 10000 亩，开启订单农业新模式，“应城糯稻” 实现 “借船出海”，形成糯稻种植、收购、储存、加工、电商销售于一体的全糯稻产业链 。通过土地适度规模经营和订单农业模式，整治区每亩糯稻增收 50 元、8 个村增加集体收入 82 万元 。

  这些成功案例充分展示了全域国土综合整治对农村产业高质量发展的强大推动作用。在优化产业布局方面，通过对农村土地资源的重新整合与规划，打破了原有的土地碎片化和布局无序的局面，为农业产业规模化、现代化发展奠定了基础。例如，浙江余杭径山镇通过整治，划分了 “一轴三区” 空间格局，以 “全域联动发展轴” 串联起禅茶文化体验区、禅城慢享休闲区和禅耕农旅示范区三大主体区块，促进了产业的集聚发展 。

  在促进产业融合方面，全域国土综合整治为农村一二三产业融合发展提供了广阔空间。各地通过整治，不仅提升了农业生产的效率和质量，还利用整治后的闲置建设用地，积极发展农产品加工、乡村旅游、农村电商等新产业新业态。如广州从化鳌头镇万亩良田示范片区，将农业种植与旅游、民宿、美食等产业有机结合，实现了农文旅三产融合发展，拓展了农业产业链，提升了产业附加值 。

  增加农民收入也是全域国土综合整治的重要成果之一。一方面，通过土地流转和规模经营，农民能够得到稳定的土地租金收入；另一方面，新产业新业态的发展为农民提供了更多的就业机会，农民可以在家门口实现就业，增加工资性收入 。此外，一些地区还通过村集体与企业合作，农民以土地或资源入股等方式，参与产业高质量发展，分享产业增值收益，进一步拓宽了增收渠道 。

  粮食安全始终是国家安全的重要基础，未来 5 年，保障粮食和重要农产品供给的稳定性与安全性仍是农村产业高质量发展的核心任务 。在耕地保护方面，国家将持续强化最严格的耕地保护制度，严控耕地转为非耕地，坚决遏制 “大棚房”、乱占耕地建房等违背法律规定的行为，分类有序推进耕地 “非粮化” 整改，确保耕地数量不减少、质量不降低 。例如，通过卫星遥感监测、大数据分析等技术方法，对耕地进行实时动态监管，及时有效地发现和制止违法占用耕地行为 。

  高标准农田建设也将加速推进，国家将加大投入，优化建设内容，强化质量监管，确保建成的高标准农田旱涝保收、高产稳产。到 2025 年，全国高标准农田占比有望进一步提升，为粮食增产提供坚实保障 。同时，稳步推进盐碱地综合利用试点，探索盐碱地改良技术和种植模式，挖掘盐碱地的农业生产潜力，拓展耕地资源空间 。

  科技助力粮食增产提质将成为关键。种业振兴行动将深入实施，国家将加大对种业研发的投入，发挥重大科研平台作用，攻克一批突破性品种，推进生物育种产业化，提高种子的质量和产量 。同时，加快国产先进农机装备研发应用与老旧农机报废更新，拓展人工智能、数据、低空等技术在农业领域的应用场景，推动农业生产智能化、精准化，提高农业生产效率和粮食产量 。例如，利用无人机进行农田病虫害监测和防治，通过智能灌溉系统实现精准灌溉，降低水资源浪费 。

  健全粮食生产支持政策体系也至关重要。国家将稳定各项补贴政策，加大对粮食生产的支持力度，提升农民种粮积极性 。扩大农业保险投保面积，完善农业保险制度，降低农民种粮风险 。启动粮食产销区省际横向利益补偿，促进粮食主产区和主销区的协调发展，保障国家粮食安全 。

  培育计划，打造特色农业产业集群，提升农业产业化水平 。例如，一些地区将结合当地的特色农产品，如赣南脐橙、五常大米等，加强品牌建设和宣传推广，提高农产品的知名度和市场竞争力 。同时，通过发展农产品加工、仓储物流等产业，延长农业产业链，增加农产品附加值 。

  乡村文化和旅游深层次地融合也将成为农村经济发展的新增长点。各地将开展文化产业赋能乡村振兴试点，深入挖掘乡村的红色文化、农耕文化、民俗文化等资源，打造具有地方辨识度的农文旅产品 。乡村旅游将朝着特色化、精品化、规范化迈进，通过提升旅游服务的品质、完善旅游基础设施，吸引更多游客前来观光旅游、休闲度假 。例如，一些地区将打造乡村旅游综合体，将乡村旅游与农业体验、文化创意、健康养生等产业有机结合，丰富旅游服务产品供给，提升游客体验 。

  农产品和农资现代流通网络也将加速构建。各类主体将协同共建供应链，提升流通效率，降低流通成本 。电商、直播带货等新兴销售模式将得到逐步发展，拓宽农产品销售经营渠道，解决农产品 “卖难” 问题 。同时，加强冷链物流设施建设，提高农产品保鲜能力，确保农产品能及时、新鲜地送达消费者手中 。

  农民增收渠道也将进一步拓宽。新型农业经营主体扶持政策将与带动农户增收挂钩，带领企业、合作社、家庭农场与农户紧密合作，通过保底分红、入股参股等方式，让农民分享产业增值收益 。农民还将因地制宜发展庭院经济、林下经济、民宿经济等适合家庭经营的产业项目，增加收入来源 。此外，家政兴农行动、稳岗就业政策支持、特色劳务品牌培育等举措，将促进农民就业增收，数字乡村强农惠农富农专项行动也将为农民带来新的增收机遇 。

  县域城乡规划布局将更趋科学合理。不再盲目追求村庄规划编制全覆盖，而是在耕地总量与永久基本农田布局稳定前提下，开展全域土地综合整治，优化城乡空间布局 。通过合理规划农村居民点、产业高质量发展区、生态保护区等功能分区，实现城乡资源的优化配置和高效利用 。例如，一些地区将结合农村土地综合整治，推进农村居民点的撤并和改造，建设新型农村社区，改善农民居住条件，提高土地利用效率 。

  基础设施向农村延伸步伐也将加快。城乡供水一体化、集中供水规模化、小型供水规范化建设将分类推进，提高农村供水保障水平 。实施农村公路提升行动，推动 “四好农村路” 高水平质量的发展，改善农村交通条件 。深化快递进村与县域商业体系建设，加强村级寄递物流综合服务站建设，完善冷链配送与废旧家电回收网络，提升农村物流配送能力 。同时，提升农村电力保障水平与分布式可再次生产的能源开发利用，满足农村生产生活用电需求 。

  农村基本公共服务水平也将明显提升，与城市差距逐步缩小。教育资源将向农村倾斜，加强农村学校建设，提高农村教育质量，促进城乡教育均衡发展 。医疗资源也将进一步下沉，完善农村医疗卫生服务体系，提高农村医疗保障水平，让农民享受到更方便快捷、优质的医疗服务 。文化资源也将更多地惠及农村，丰富农村文化服务和产品供给，满足农民精神文化需求 。通过这一些举措，真正的完成城乡融合发展，使农村具备现代生活条件 。

  对未来 5 年农村产业高质量发展具有无法替代的重要性 。从土地利用角度来看，它能够有效优化土地利用结构，改变当前农村土地碎片化、利用低效的现状 。通过对农用地的整理，将分散的小块农田合并为集中连片的大田，便于机械化作业和规模化经营，提高农业生产效率 。例如，在一些开展全域国土综合整治的地区，通过实施 “小田变大田” 工程，使耕地集中连片度大幅度提高，大型农业机械能够顺利作业，节省了人力成本，提高了农作物的种植和收割效率 。同时，对建设用地的整治能够盘活闲置宅基地和低效建设用地，提高土地集约节约利用程度 。一些农村地区通过对闲置宅基地的复垦和再利用，将其转变为产业高质量发展用地，为农村新产业新业态的发展提供了空间 。

  在生态环境方面，全域国土综合整治强调生态保护修复，有助于改善农村生态环境，为农村产业的可持续发展奠定基础 。通过对矿山废弃地的治理、水土流失的防治以及湿地的保护与修复，恢复了ECO的功能，提高了ECO的稳定性 。良好的生态环境不仅仅可以提升农产品的品质，还能吸引更加多的游客前来体验乡村旅游，促进农村生态产业的发展 。例如，一些山区通过对矿山废弃地的生态修复，种植经济林和观赏植物，打造了生态旅游景区，实现了生态效益与经济效益的双赢 。

  产业高质量发展角度而言，全域国土综合整治为农村特色产业的发展提供了有力支持 。它能够整合农村的资源优势，结合当地的自然条件和文化特色，培育壮大特色农业产业 。例如，一些地区利用整治后的土地，发展特色水果、蔬菜、中药材等种植产业，打造了具有地方特色的农产品品牌 。同时，全域国土综合整治还能促进农村一二三产业融合发展，拓展农业产业链 。通过利用整治后的闲置建设用地，建设农产品加工厂房、发展乡村旅游设施、开展农村电商服务等，实现了农产品的深加工和增值，增加了农民的收入 。

  尽管全域国土综合整治对农村产业发展意义重大，但在实施过程中也面临着诸多挑战 。在适用情形和准入门槛方面，部分地方政府对全域国土综合整治的认识存在偏差，存在以整治为名调整永久基本农田为建设项目让路或单纯追求指标交易收入的现象 。为应对这一挑战，需进一步明确开展全域土地综合整治工作的申报条件、底线要求等，制定相应的负面清单，防止突破底线、损害农民利益等情况发生 。

  规划协同机制也是一个难点。目前县级国土空间总体设计对于全域土地综合整治的安排相对宏观，难以直接指导整治落地实施 。为解决这一问题，县级人民政府应在充分调查分析群众诉求、发展需要等基础上，合理划分整治单元，明确整治时序 。有条件的地区可编制县级全域土地综合整治专项规划，并做好与总体设计、详细规划、实施方案的有效衔接 。

  全域土地综合整治涉及多个部门和多项政策，政策衔接问题较为突出 。需强化与增减挂钩、占补平衡、农村 “三块地” 改革等政策的联动衔接，完善各类指标交易规则，为整治提供政策支持与资金保障 。

  权属调整也是全域土地综合整治中不可避免的问题 。开展整治通常涉及权属调整，要建立起完善的土地权属调整技术体系，在坚持农民主体和村民自治的前提下，保障土地权属调整后的公平合理 。在项目实施方案编制阶段，应明确土地权属调整的内容和要求，并根据权属现状及时办理不动产登记 ；在整治实施阶段，发布土地权属调整方案公告，处理异议，签署协议，落实调整方案 。

  全流程监管同样重要 。全域土地综合整治的考核与评估不能仅关注验收结果，还应运用土地卫片执法、自然资源督察、国土空间规划 “一张图” 实施监督等工作成果，采取多种监管方式，建立全流程监督管理机制 。在子项目尺度上，监管土地利用结构变化、新增耕地情况、建设用地拆旧建新情况等 ；在整治单元尺度上，监管实施内容是否与方案一致、各类用地空间布局和数量变化、ECO保护修复及历史文脉保护利用情况等 。

  资金保障是全域土地综合整治的关键 。整治是高投入的系统性工程，尤其是建设用地整理涉及大量资产金额的投入 。应加快研究土地综合整治资金保障问题，鼓励地方设立专项资金，发挥财政资金示范引领作用，探索联合金融和社会资本设立土地整治发展基金，多渠道筹集资金 。同时，完善社会资本投资机制，明确收益来源和风险管控措施，防止新增政府隐性债务 。

  全域国土综合整治作为未来 5 年农村产业高质量发展最重要的平台，承载着推动农村经济腾飞、实现乡村全面振兴的重任 。它不仅是对土地资源的优化配置，更是对农村发展模式的创新探索，是实现农业强、农村美、农民富的必由之路 。通过全域国土综合整治，我们有理由相信，未来 5 年农村产业将迎来更加辉煌的发展前途 。粮食和重要农产品供给将更稳定，县域富民产业将蓬勃兴起，乡村建设与城乡融合将加速推进，农村将成为充满了许多活力与希望的热土 。

  然而，这一伟大事业的推进离不开社会各界的共同关注和支持 。政府应逐步加强政策引导和资产金额的投入，完善相关制度和机制，为全域国土综合整治提供坚实的保障 。科研机构和企业应热情参加，发挥自身优势，为整治工作提供技术上的支持和产业支撑 。广大农民作为农村产业高质量发展的主体，更应积极投身其中，充分的发挥主观能动性，共享整治成果 。让我们携手共进，一同推动全域国土综合整治工作的深入开展，为农村产业高质量发展注入新动力，为乡村振兴战略的实施贡献力量，共同创造农村更美好的明天 。

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